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Tese de Doutorado
DOI
10.11606/T.96.2017.tde-02032017-111312
Documento
Autor
Nome completo
Ricardo Rocha de Azevedo
E-mail
Unidade da USP
Área do Conhecimento
Data de Defesa
Imprenta
Ribeirão Preto, 2016
Orientador
Banca examinadora
Aquino, André Carlos Busanelli de (Presidente)
Alves, Francisco José dos Santos
Barros, Amon Narciso de
Gomes, Ricardo Corrêa
Passador, Claudia Souza
Sakurai, Sérgio Naruhiko
Título em português
Resistências ao planejamento de resultados e a lógica orçamentária dominante em municípios
Palavras-chave em português
Contabilidade pública
nova sociologia institucional
orçamento público
reformas orçamentárias
teoria institucional
Resumo em português
A tese analisa o processo de mudança no ciclo de gestão de finanças públicas (ciclo PFM) do setor público do país, utilizando a abordagem da sociologia institucional aplicada ao estudo das organizações (teoria organizacional institucional). Alterações legais recentes têm proposto novas regras no ciclo PFM, o que requer mudanças na lógica institucional orçamentária largamente presentes nas organizações do setor público. Esse é o caso da introdução do planejamento de resultados (PBB) no país, que contém uma lógica que conflita com a lógica orçamentária por inputs. Como as lógicas são conflitantes, e desafiam o status quo, os atores na organização passam a resistir às propostas. Consequentemente, a estratégia de implementação de tais reformas acaba por contemplar ajustes de escopo, revisões de prazos de adoção, quase sempre justificadas pelas restrições colocadas pela 'falta de estrutura' dos municípios. Contrariando tal justificativa, a tese propõe que a baixa adoção das reformas decorre de resistências de natureza institucional, quando lógicas institucionais conflitantes reduzem as chances de adoção das práticas levando ao uso cerimonial quando existe uma fonte de coerção externa. Essa resistência seria reduzida se atores com maior reflexividade percebessem pontos favoráveis na reforma e passassem a apoiar a nova prática, sobretudo se janelas de oportunidade para sensibilização dos demais indivíduos na organização fossem criadas. Foi empregada uma abordagem mixed-method. Iniciou-se com a abordagem qualitativa, pela observação participante em uma prefeitura um município de grande porte do Estado de São Paulo. A observação participante articulada com a teoria institucional sugeriu as hipóteses de que uma maior renovação das equipes que atuam em planejamento e orçamento aumentaria as chances de adoção do PBB, sobretudo na presença de choque exógeno que questionasse a forma como a organização vem operando. As hipóteses foram testadas na parte quantitativa com dados do planejamento de resultado de 639 municípios do Estado de São Paulo para os anos de 2011 e 2015. Os resultados indicam que, para amostra de municípios de São Paulo, a crise fiscal acabou fortalecendo a lógica orçamentária tradicional, supostamente pela pressão de obter respostas de curto-prazo. Ainda, observa-se a presença generalizada de uso cerimonial da prática do PBB em algum nível. Em alguns casos, mais de 40% dos indicadores de desempenho e metas não possuem qualquer valor informacional. Por fim, observado pelo uso cerimonial da prática, são discutidos alguns fatores que poderiam ter potencializado o baixo nível de institucionalização da nova prática orçamentária. Entre tais fatores estão o modelo de adoção do PBB adotado desde 2002 e a ausência de um patrocinador da reforma presente no processo de difusão, enfraquecendo a etapa de teorização a favor da reforma.
Título em inglês
Resistance to performance-based budgeting and dominant budgetary logic in municipalities
Palavras-chave em inglês
budget reforms
institutional theory
new institutional sociology
Public accounting
public budget
Resumo em inglês
The thesis analyzes the process of change in public finances management cycles (PFM cycle) in the country's public sector, using an institutional sociology approach applied to the study of organizations. Recent legal changes propose new rules for the PFM cycle that require a change in institutional budgetary logic. This is the case with the introduction of performance based budgeting (PBB) in the country, the logic of which conflicts with a budgetary logic based on inputs. Since the logics are in conflict and challenge the status quo, the actors in organizations come to resist the proposals. Consequently, a strategy to implement such reforms ends up encompassing scope adjustments, revisions to adoption deadlines, and restrictions arising from the lack of municipal structure. Contrary to this justification, the thesis proposes that the low adoption of these reforms stems from resistance of an institutional nature, in which the conflicting institutional logics reduce the chances of adoption of such practices, leading to ceremonial use when there is a source of external coercion. This resistance would be reduced if those of greatest importance in an organization perceived favorable aspects of the reform and thus would come to support the new practice, above all if windows of opportunity to raise the awareness of others in the organization were created. A mixed method approach was employed. It began with a qualitative approach, by observing participants in a city hall of a large municipality in the state of São Paulo. A participant observation articulated with an institutional theory gave rise to the hypotheses that greater renewal for teams that act in planning and budgeting would increase the chances of adopting PBB, especially with the presence of shock that questions the way in which an organization has been operating. The hypotheses were tested quantitatively using performance based budgeting data from 639 municipalities in the state of São Paulo from 2011-2015. The results indicate that, for a set of São Paulo municipalities, a crisis ended up consolidating traditional budgetary logic, supposedly due to pressure to achieve short-term results. We also observed a generalized presence of ceremonial practice of PBB at some level. In some cases, more than 40% of the indicators and targets do not possess informational value. Finally, based on observations of this use of ceremonial practice, we discuss some factors that would have potentiated the low level of institutionalization of the new budgetary practice. Among these values, the PBB adoption model since 2002 and an absence of a sponsor for the reform mean that there is no process of diffusion, thus weakening a theorization stage in favor of the reform.
 
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Data de Publicação
2017-03-13
 
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